黨中央、國務院高度重視新污染物治理工作。《中共中央國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》明確了到2025年新污染物治理能力明顯增強的任務目標。2022年5月，國務院辦公廳印發了《新污染物治理行動方案》，凸顯了新污染物治理的重要性和緊迫性。研究發現，新污染物的產生有如下幾種情況：有的化學物質已在環境中存在很長時間，直到開發出新的或更靈敏的監測方法才被識別；有的新合成的化學物質釋放到環境中會成為新污染物；有的化學物質因用途或處置方式發生了改變，釋放到環境中形成新污染物；還有些新污染物的出現是因為人類剛剛認識到其對環境或人體健康的不利影響。基本上，新污染物是人類每天出于各種目的生產／使用并通過不同途徑排放進入環境中的化學物質。新污染物治理是環境污染治理領域的一個新課題。從服務管理的角度，充分認識新污染物及其代表性類別，研究化學物質與新污染物治理的國際經驗，可為我國新污染物治理提供借鑒。
什么是新污染物？
不同國家或地區對新污染物的認知角度與其管理要求密切相關，因此對新污染物的認識既存在共性也存在差異。從時間跨度上看，早在20世紀80年代初，我國的研究人員在常規污染物之外，就曾將光化學煙霧作為一種新型污染物進行關注并治理。到2000年以后，科研領域對新污染物有了系統且持續的研究。可以發現，隨著污染物從被發現到逐漸被納入管理，不同歷史時期關注的典型新污染物不盡相同。
新污染物的概念
國際上對“新污染物”的表述常見為“emergingcontaminants”“contaminantsofemergingconcern(CECs)”或“emergingpollutants”。 (1)國際組織 聯合國環境規劃署(UNEP)認為，新污染物是指直到最近才確定為對環境存在潛在威脅，并且尚未受到國家或國際法律廣泛監管的化學品和化合物。被歸類為“新污染物”，并不是因為污染物本身是新的，而是因為人們對它們的關注程度不斷提高。聯合國教科文組織(UNESCO)更廣義地定義了新污染物，認為新污染物包括任何合成的或天然存在的化學物質或微生物，它們在環境中通常不被監測或管理，具有已知或可疑的對生態和人體健康的不利影響。這些污染物包括我們日常生活中使用的多種化學品，包括藥品、個人護理產品、殺蟲劑、工業和家用化學品、表面活性劑、工業添加劑和溶劑等。 (2)美國 美國環保局(EPA)水辦公室(OfficeofWater)自20世紀90年代中期使用“emergingcontaminants”來表示沒有管理標準、因分析檢測水平提高而在天然河流中被發現可能對水生生物有害的化學物質或其他物質。 美國地質調查局(USGS)提出，新污染物指還未被納入常規環境監測，但是有可能進入環境并導致已知或疑似不利生態和／或健康效應的人工或天然化學品。新污染物可以是各種不同種類的化學品，包括藥品、個人護理或家庭清潔產品、草坪護理和農業產品等。這些化學物質進入湖泊和河流后，對魚類和其他水生物種產生不利影響，由于食物網的生物累積，非水生物種在食用受污染的魚后也會面臨風險。 (3)歐盟 歐盟委員會2005年資助開展的NORMAN項目，是專門對新興環境物質(emergingenvironmentasubstances)進行監測的項目。NORMAN發布了常見的新興物質(emergingsubstances)和新污染物(emergingpollutants)列表并動態更新。新興物質指可在環境中監測到，但目前在歐洲層面尚未納入日常監測項目，且其環境行為和（生態）毒性尚不確定的物質。歐盟委員會通過NORMAN項目的實施，為歐盟水框架指令建立觀察清單(WatchList)提供候選物質。 歐盟關于水環境優先污染物的指令(Directive2013/39/EU)中規定，新污染物(emergingpollutants)指在歐盟層面目前還未被納入日常監測項目但可能構成較大風險而需要被管控的污染物，管控與否取決于污染物的潛在生態／健康毒性效應及其在水環境中的賦存水平。該指令通過開展新污染物的監測，不斷補充觀察清單。
典型新污染物
現階段，持久性有機污染物(POPs)、內分泌干擾物(EDCs)、抗生素和微塑料是國際社會備受關注的新污染物。隨著環境監測技術的發展以及人們對化學物質環境和健康危害認識的不斷深化，可被識別出的新污染物還會不斷增加。 (1)持久性有機污染物 持久性有機污染物是指具有毒性、持久性、生物蓄積性且能夠在環境中長距離遷移的一類有機化學物質。為保護人類健康和環境免受POPs的影響，國際社會通過了《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》，以減少或消除POPs的環境風險。目前，國際上廣泛關注的POPs主要是全氟烷基和多氟烷基物質(PFAS)。從20世紀40年代開始，PFAS就被廣泛用于各個行業，用作紡織品、地毯、紙張的防污劑等，有記錄的PFAS超過6300種。PFAS類物質疏水疏油，且含有非常強的碳—氟鍵，在環境和生物樣品中非常穩定，因此，PFAS類物質在環境中被普遍檢出。2000年，全球的PFASs年生產總量約5000t，且40%在北美。2003年，全氟辛烷磺酰基化合物(PFOS)在北美逐步被淘汰后，部分產能向我國轉移；2015年，全氟辛酸(PFOA)在美國逐步被淘汰后，相關氟化工業逐漸向亞洲等地區轉移。 (2)內分泌干擾物 對內分泌干擾物的關注始自20世紀90年代初。1995年之后，對EDCs的研究開始大量增加，且越來越多的合成化學物質被發現具有內分泌干擾性。目前發現的EDCs來源涉及農業、工業和生活等多個方面。EDCs存在于許多日常用品、藥物和個人護理品中，包括一些塑料瓶和容器、金屬食品罐內襯、清潔劑、阻燃劑、食品、玩具、化妝品和殺蟲劑等。 EDCs可能會影響人類或動物的生殖能力，導致發育畸形，增加癌癥風險，擾亂免疫和神經系統功能等。不同化學物質的作用方式和對激素受體（如雌激素、雄激素、甲狀腺、AH受體）的親和力不同，因此，內分泌干擾效應存在差異。EDCs具有低劑量效應，非常低的環境濃度也可導致生物體的內分泌失調，產生異常影響，特別是在發育、懷孕等人類或動物生命周期的敏感階段。目前，歐盟已將97種／類物質作為確定的內分泌干擾物，列入高關注物質清單。 (3)微塑料 1972年，Carpenter和Smith首次在研究中對環境中的微塑料危害提出預警。微塑料是指小于5mm的塑料顆粒。有的微塑料是由廢棄的塑料制品在環境中形成的，通常被稱為“次生”微塑料；有的微塑料是被有意生產的，通常被添加到化妝品、家用和工業洗滌劑、清潔產品、紡織品等中。歐盟研究機構分析認為，35%的微塑料污染來自合成紡織品。 微塑料可能導致生物存活率和繁殖力降低、繁殖減少、基因表達改變、DNA損傷。微塑料難以降解，一旦進入環境，會在魚類、貝類等生物體內累積，并在食物鏈內轉移，這類似于具有持久性、生物蓄積性和毒性物質(PBT)或高持久性、高蓄積性物質(vPvB)。微塑料除了本身會在生物體內富集，還會吸附其他有機化學污染物。在全球海洋中，大約有5.25萬億顆微塑料，重約25萬t；在北太平洋副熱帶環流中，每平方米海水中的微塑料約32.76顆；對英吉利海峽的500多條魚進行分析發現，36.5%的魚體含有微塑料。 (4)抗生素 自1928年青霉素發現以來，抗生素類藥物改變了人類社會和經濟。中國是世界上抗生素生產和使用大國。抗生素經人和動物使用后，會通過尿液／糞便排出，然后經污水處理廠等進入環境。抗生素在我國環境中普遍檢出，檢出的抗生素主要包括磺胺類、喹諾酮類、大環內酯類、四環素類、β-內酰胺類等。抗生素作為抑制微生物生長的藥物，向環境持續排放會引起細菌抗藥性，誘導生物體產生抗性基因，加速抗生素抗性基因在環境中不同菌群之間的傳播，給人體健康及生態環境帶來的安全隱患遠高于抗生素本身產生的危害。對此，歐盟專門制定了藥物戰略、環境藥物戰略和健康行動計劃。
小結
雖然不同國家／地區／國際組織對新污染物的理解不盡相同，但從改善生態環境質量和環境風險管理的角度看，新污染物是指那些具有生物毒性、環境持久性、生物累積性等特征，進入環境后對生態環境或者人體健康存在較大風險，但尚未納入環境管理或者現有管理措施不足的有毒有害化學物質。有毒有害化學物質的生產和使用是新污染物的主要來源。
新污染物治理的國際經驗
從全球生態環境保護與污染治理的規律看，發達國家工業化比我國早幾十年，其污染治理都是從感官能夠判斷的“顯性”污染開始，如霧霾、黑臭水體等，最終轉向污染物的本質——化學物質環境管理，即通過減少或去除環境介質中的有毒有害化學物質，解決新污染物帶來的環境問題，實現生態環境質量的根本改善。從各國化學物質管理進程與技術方法的經驗看，國際社會早在20世紀70年代就興起了化學物質環境管理運動，并專門針對化學物質立法。主要發達國家和地區都在加強本國／地區的化學物質風險篩查、評估與管理，不斷限制或淘汰“問題”化學物質，致力于從源頭解決新污染物問題。
歐盟
(1)主要法規 早在20世紀60年代，歐盟就發布了《關于危險物質分類、包裝與標簽的指令》(67/548/EEC)，對化學物質進行管理，并在之后不斷完善發展。目前，歐盟以《化學品注冊、評估、授權和限制的法規》（RegulationConcerningtheRegistration,Evaluation,AuthorisationandRestrictionofChemicals，REACH)為統領，以《關于物質和混合物的分類、標簽和包裝的法規》為基礎，以《危險化學品進出口法規》《持久性有機污染物法規》為補充，建立了一套化學物質管理法規體系，管控化學物質對職業工人、消費品使用人群以及對環境的風險。REACH主要包括注冊、評估、授權、限制和數據測試實驗室監管等制度，其目的是確保對人類健康和環境高水平的保護，加強歐盟化工產業的競爭力和創新力。 (2)篩查 歐盟為篩選需要開展優先評估的化學物質，建立的篩選方法主要有歐盟風險分級法(EURiskRankingMethod，EURAM)和歐盟滾動行動計劃(CoRAP)篩選標準。在REACH實施之前，歐盟主要采用EURAM對歐盟市場上高產量的現有化學物質進行篩查，確定需要優先評估的化學物質。EURAM基于環境與健康風險進行評分排序，包含環境評分和人體健康評分兩個關鍵環節，環境評分與人體健康評分的乘積用于最終優先級排序。在REACH實施后，歐盟實施CoRAP，針對所有已注冊化學物質開展篩查，判別優先評估化學物質。歐盟為從環境端篩查需管控的環境污染物，研究建立了一套基于風險的篩選方法——綜合基于監測和模型的優選集方法(Thecombinedmonitoring-basedandmodelling-basedprioritysettingscheme,COMMPS)，以服務水環境污染物治理。COMMPS綜合考慮化學物質的暴露水平和危害特性，分別計算化學物質暴露分值與危害效應分值，根據兩者相乘獲得的分值進行排序，篩選出需要加強監測的水環境優先污染物。 (3)評估 在REACH實施后，歐盟要求注冊企業負責開展化學物質風險評估，并將通過CoRAP判別的優先評估化學物質，交由歐盟各成員國承擔進一步的評估工作，以評估這些化學品的生產使用是否存在對人體健康或生態環境的風險，從而確定采取不同的管控措施。為指導化學物質風險評估，歐盟出臺了《關于信息要求與化學物質安全評估指南》等系列技術文件，重點針對單一化學物質的環境與健康風險，采用熵值法進行評估。 (4)管控 對經評估確定為高風險的有毒有害化學物質，REACH主要有以下四種管控方式：一是對于具有致癌性、致突變性或生殖毒性(CMR)的物質，呼吸道致敏劑或其他效應的化學物質提議進行統一分類和標簽；二是確認該化學物質為高關注物質(SVHC)，進一步列為授權物質；三是限制該化學物質（限制含量、限制用途等）；四是采取REACH范圍之外的行動，如歐盟的職業接觸限值建議、國家措施或自愿性行業行動等。
美國
(1)主要法規
美國于1976年頒布《有毒物質控制法》(ToxicSubstanceControlAct，TSCA)，并于2016年進行修訂。TSCA指出，人類和環境每年都暴露于大量的化學物質與混合物中；在不斷研發和生產的大量化學物質與混合物中，某些物質的生產、加工、商業銷售、使用或處置對環境與健康可能存在不合理的風險；美國應當有效管理這些對環境與健康存在不合理風險的化學物質及其混合物。主要制度有新化學物質審查、顯著新用途審查、環境風險評估、環境風險管控、信息報送和數據測試實驗室監管等，同時與其他法規做好銜接，共同管控高環境風險化學物質。
(2)篩查
EPA通過實施TSCA工作計劃(TSCAWorkPlan)建立指標判定與多指標評分兩步走的篩選方法，針對本國現有化學物質篩選出需評估的化學物質。基于這種篩選方法，EPA于2012年篩選出83種化學物質，2014年更新數據后重新篩選出90種化學物質。TSCA工作計劃篩選的第一步是逐一判定化學物質是否滿足選定的單指標標準，第二步是通過基于危害與暴露的多指標評分，確定需要進一步審查或評估的化學物質。EPA在2016年TSCA修訂之后又建立了高優先評估化學物質篩選方法，分為近期和長期兩種。近期方法主要是以TSCA工作計劃中的化學物質為基礎開展進一步篩選；長期方法則主要針對TSCA工作計劃之外的現有化學物質，將未列入2014年TSCA工作計劃中的4萬多種現有化學物質大致分組，通過分組來指導高優先評估化學物質的篩選。在EPA的高優先評估化學物質篩選方法中，近期方法和長期方法篩選的化學物質范圍不同，而且，近期方法主要是建立一種篩選程序，長期方法則是在TSCA工作計劃篩選方法學的基礎上對化學物質進行分組。
(3)評估
EPA負責對工業化學品開展環境風險評估，即通過表征環境中可能存在的化學物質對人類（職業工人、消費者、普通人群等）和生物受體（鳥類、魚類、野生動物等）造成的潛在風險的性質和程度，確定化學物質在特定暴露場景下是否存在危及人體健康或生態環境的不合理風險。美國對于化學物質環境風險評估的理論研究比較深入，故其風險評估過程僅包括對化學物質的危害和暴露情況進行評估，評估結論不受其他因素影響。從支撐管理的角度來說，風險評估結論是支撐風險管理決策的重要技術支持而不是唯一依據。(4)管控
修訂后的TSCA要求對于經確認具有不合理風險的化學物質，EPA應在風險評估報告完成1年內提出并公布其管控建議，并在2年內，公布最終的管理決定。管控的主要措施包括：禁止或限制化學物質及其混合物的商業生產、加工和銷售；禁止或限制化學物質商業生產、加工和銷售的數量，包括限制在特定用途下的數量或濃度；要求在涉及該物質的產品上標注該物質，并附帶警告信息及安全使用、處置說明；要求化學物質的加工、制造商保存生產、加工記錄并進行必要的監督管理；禁止或規范商業使用該化學物質／混合物的方式方法；禁止或規范該化學物質／混合物／物品（含該化學物質／混合物）的處置方式方法；責令企業開展風險交流、信息傳遞及信息公開。同時，EPA應協調管轄范圍內的其他法規以及EPA管轄范圍外的法規，共同采取措施降低不合理風險。
日本
(1)主要法規
日本于1973年發布《化學物質審查與生產控制法》（以下簡稱《化審法》），實施有毒有害化學物質環境管理。該法的主要目的是防止可能會對人體健康造成危害或對動植物的生長或繁殖產生不良影響的化學物質污染環境。主要制度包括新化學物質審查、現有化學物質環境風險評估、化學物質分類管控、信息報送和數據測試實驗室監管等制度。
(2)篩查
2009年，日本修訂《化審法》，引入“優先評估化學物質”的概念，并提出這類物質在環境中大量存在，可能會對人體健康和生態環境產生危害。日本針對本國現有化學物質制定了優先評估化學物質篩查計劃，依據企業申報的化學物質生產使用量等信息，結合化學物質的環境危害與健康危害兩個方面設計篩查技術方法，對于年進口量或生產量超過It的化學物質開展優先評估物質的篩查。根據篩查結果，日本將年排放量大且有可能危害人體健康或可能損害環境動植物的繁殖或生育能力、有必要進一步收集危害和暴露信息的化學物質，列為優先評估化學物質。
(3)評估
日本的風險評估技術方法是在借鑒國際化學物質風險評估技術方法的基礎上，設計適合日本化學物質生產、使用特點和管理需求的評估模式。日本將風險評估方法分為基本風險評估和二次風險評估。在基本風險評估中，根據信息可獲取程度又將風險評估細分為三個階段：第一階段的初步評估僅基于最少信息，重點是確定化學物質進入下一階段的優先性；第二階段需要進一步優化危害數據和暴露數據，再次進行評估；第三階段則重點評估生產、使用及處置等方式發生改變導致出現新的環境暴露數據的優先評估化學物質。二次風險評估重點關注獲得了新的慢性危害數據的優先評估化學物質。這種分階段逐步細化評估的方法既可以降低評估的不確定性，又具有可操作性。
(4)管控
《化審法》對管理上需關注的化學物質進行分類管理：第一類特定化學物質，即具有持久性、生物蓄積性和毒性的化學物質，對其實施許可管理，原則上禁止生產和進口；第二類特定化學物質，即經評估對環境和健康存在潛在風險的化學物質，對其實施風險管控，限制其生產量和進口量；監視類化學物質，具有持久性和生物蓄積性，但毒性不明的，政府對其危害進行監視。同時，《化審法》管控的化學物質，可能成為日本《大氣污染防治法》《水污染防治法》和《廢棄物處置法》等法規的管理對象，這將有利于對有毒有害化學物質實現更全面的管控。
小結有毒有害化學物質的“篩”和“評”是新污染物治理的關鍵。通過對化學物質的有毒有害性和環境暴露風險的篩查和評估，“篩”“評”出需要重點管控的新污染物，采取源頭禁限、過程減排、末端治理的全過程環境風險管控措施，包括生產生活中禁止、限制使用化學品的種類和數量或者在使用過程中和使用后限制排放到環境中的排放標準、程度和要求，充分發揮化學物質環境風險管理“發動機”的“牽引驅動”作用。從國外經驗看，有毒有害化學物質的“篩”和“評”需要兩方面的保障，一是有專門的有毒有害化學物質環境管理
法律法規作為基礎，建立相應的風險評估和風險管控制度，明確政府和企業責任；二是有強大的技術做保障，包括有毒有害化學物質的環境風險篩查、評估和管控需要相應的技術方法，以及環境暴露數據需要相應的監測方法、儀器等提供的數據來支撐。
對我國的啟示我國的化學物質環境管理通過“以外促內”的方式不斷完善，即通過加入并履行一系列與化學物質相關的國際活動及國際公約，不斷豐富和完善我國的化學物質環境管理。我國在化學物質環境管理工作中，積極推進有毒有害化學物質環境風險管理政策、標準體系建設，實施新化學物質環境管理登記，開展化學物質環境風險評估，印發優先控制化學品名錄，切實履行有關國際公約，加強化學物質全生命周期環境風險管控等。經過多年努力，化學物質環境管理各項工作穩步前行。但與從感官能夠判斷的“顯性”污染相比，化學物質環境管理一直未引起人們的充分重視。當前，我國大氣、水、土壤污染防治工作取得積極進展，環境質量持續改善，“天藍水清”正成為現實。與此同時，POPs、EDCs、抗生素等新污染物正逐步成為隱藏在藍天碧水背后，威脅人民群眾身體健康安全和中華民族永續發展的新的重大污染隱患。
從國際經驗看，在不同的歷史時期，不同的管理機構對新污染物的概念認知不同，但整體基本趨于一致，即有毒有害化學物質的生產和使用是新污染物的主要來源，這些有毒有害化學物質進入環境后，對生態環境或者人體健康存在較大風險，但尚未納入環境管理或者現有管理措施不足。那么新污染物治理的核心就是要找出
需要重點管控的新污染物，給予相應的管控措施，防范其對生態環境或者人體健康造成的風險。對于如何確定重點管控新污染物，國際上提供了兩種途徑，一種是從源頭上，對在產、在用的化學物質開展篩查和評估；另一種是從環境著手，通過在環境介質中開展監測，掌握污染物在環境中的檢出情況，將污染物列入觀察清單，并進一步研究管控措施。我國可以基于這兩種途徑，提出自己的新污染物“篩”“評”“控”體系。
第一，堅持精準科學治污，實施新污染物全生命周期環境風險管理。一是做好“篩”，從我國在產、在用的數萬種化學物質中，綜合考慮其固有的環境和健康危害屬性、環境檢出情況、環境暴露情況等，篩選出應當優先開展環境風險評估的優先評估化學物質；二是做好“評”，對優先評估化學物質開展環境風險評估，精準識別出應當優先控制的化學品；三是做好全過程的“控”，對優先控制化學品開展社會經濟影響評估，將其中具備管控條件的，列為重點管控新污染物，采取源頭禁限、過程減排、末端治理的全過程環境風險管控措施。
第二，堅持依法治污，加快推進化學物質環境管理立法，建立健全新污染物治理制度體系。新污染物的形成非一朝一夕，隨著科學技術的不斷發展，會發現、識別出更多的新污染物。考慮新污染物的特征及我國新污染物治理的基礎，必須充分認識新污染物治理工作的長期性和復雜性；既要識別當前重點管控新污染物，開展專項治理，又要系統構建新污染物治理長效機制，防患未然。加快有毒有害化學物質環境風險管理的立法進程，建立健全各項制度，形成治理的長效機制。
第三，加強科研攻關，強化新污染物治理科技支撐。新污染物治理的關鍵點是“新”、難點也是“新”。因為“新”，很多危害數據不掌握，環境情況不清楚，作用機理不了解，監測方法未開發等，存在諸多不足和短板，無法有效支撐新污染物的“篩”“評”“控”工作。這就需要圍繞新污染物非靶向環境監測、溯源研究、環境風險評估與管控、綠色替代等關鍵技術，以及抗生素、微塑料等的環境危害機理分析等，開展重大科技專項研究，著力攻關新污染物治理的“卡脖子”技術，為新污染物治理提供技術支撐。